【河好如初周報】問題有人追，部門有人催，責任有人扛 | 看長江如何從「有人管」走向「生態復原」(上)

河好如初網站關注河川議題，將於每周四推出「河好如初周報」為讀者網羅全球重要的河川治理、生態與文化，涵蓋水資源政策、環境爭議、生物多樣性與復育行動等議題。快速掌握最新動態，串連不同流域的聲音與事件，讓河流不再只是背景，而是公共關注與討論的主體。

問題有人追，部門有人催，責任有人扛

然而，水變清之後，河是否真的恢復健康？本專題將從責任制度、清單治理、公眾監督、國際借鏡、長江復育與未來挑戰等不同個面向，觀察中國河流治理如何從「有人管」走向「生態復原」。

▌從「誰來管河」到「讓責任落地」
中國河長制十年，看長江如何從「有人管」走向「生態復原」

1｜中國河長制十年：如果一條河出事，誰要負責？
從「誰都該管」到「有人必須負責」，中國河流治理的制度轉向

治理一條河，從來不是一件簡單的事。

污染可能來自上游工廠，垃圾可能堆在下游岸邊；排水管歸一個部門管，河道工程歸另一個部門管，農業污染又牽涉到其他單位。當水變髒時，問題往往不是沒有人知道，而是沒有人能真正把所有責任串起來。

「河長制」就是在這樣的背景下出現的。

這項制度在 2016 年由中國中央政府發布文件，全面推行河長制。它的做法看似直接：每一條河、每一段河道、每一個湖泊，都要有明確的負責人。這些負責人通常是地方黨政官員，從省、市、縣到鄉鎮都有不同層級的「河長」。他們不一定親自清理河道或處理污水，但必須負責協調相關部門，推動問題整改，並接受考核。

Global Water Partnership China 的整理指出，2016 年中央發布全面推行河長制的文件後，河長制從地方試點快速轉為全國制度；到 2021 年，中國已有超過 120 萬名河長。

換句話說，河長制試圖回答一個最基本的問題：如果一條河出事，誰要負責？

河長制的重點，不只是巡河，而是把河流治理和官員責任連在一起。若一個地方的河流長期污染、問題反覆出現，相關負責人就要面臨問責。這讓河流治理不再停留在部門互相推諉，而成為地方政府必須處理的行政責任，也被納入官員考核與問責體系。

大型河流治理常常不是缺少政策，而是缺少能整合的治理節點。污染防治、岸線管理、農業徑流、非法採砂、違法建設、支流治理，分屬不同部門；如果沒有一套機制整合水利、生態環境、自然資源、農業農村與地方政府，治理很容易碎片化。

UNESCO（ United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization）對河湖長制的整理也指出，河長制的核心在於把河流治理責任具體壓到各級官員與特定河段，讓治理責任變得可視化。

這也正是河長制最重要的制度創新：它把「人人有責」變成「有人負責」。

對中國而言，河長制的意義不只在於改善幾條大河的水質，而在於它改變了治理邏輯。河流不再只是自然景觀，也不只是工程設施，而成為地方政府必須長期管理的公共資產。

但制度只是起點。一條河有了負責人，並不代表它一定會變健康。真正的考驗，是責任能不能被追蹤，問題能不能被處理，治理能不能從短期考核走向長期修復。

資料來源：
．https://www.gwp.org/en/GWP-China/about-gwp-china/news-list/2024/water-for-peace/
．https://ecologyandsociety.org/vol28/iss1/art32/
．https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000382812

2｜問題不再只停在「知道了」，而是展開可追蹤的治理清單

一條河有了負責人之後，下一步是：問題要能被看見，也要能被追蹤。清單式的治理從此展開。

在河長制下，地方政府會為河流建立基礎資料，包括水質、污染源、岸線狀況、排污口和治理計畫。河長或基層巡查人員定期巡河，發現非法排污、垃圾堆置、違章建築、河水黑臭等問題後，交給相關部門處理。之後，這些問題會被列入清單，要求限期整改。

這種「清單式治理」在長江治理中尤其明顯。中國國務院相關政策解讀曾指出，生態環境部自 2019 年起對長江幹流、九大支流及太湖岸線排污口進行排查，定位出超過 6 萬個排污口，並要求地方逐一制定整治方案。

它的意義不只是發現污染，而是把污染源變成可追蹤、可核查、可問責的名單。大型流域治理常失敗，不是因為不知道有污染，而是因為不知道「到底哪裡在排、誰在排、誰負責、什麼時候處理」。

這些成果不能簡單歸功於河長制本身。中國近年同時推動了《長江保護法》、黃河流域生態保護、城市污水處理設施建設、排污口整治、黑臭水體治理、長江禁漁和多項生態修復工程。河長制更像是一個讓政策落地的責任平台：它讓問題有人追、部門有人催、結果有人負責。

以長江為例，2021 年生效的《長江保護法》是中國第一部以特定流域為對象的綜合性法律，內容不只涵蓋污染防治，也納入國土空間管制、岸線保護、物種保護、生態補償、農業面源污染與綠色發展等面向。

這代表中國的大河治理正在從單純「治污染」，轉向「流域整體治理」。

不過，清單、數據與考核也有侷限。水質達標，不代表河岸自然；排污口整治，不代表魚類回來；主要斷面改善，也不代表小支流、地下水、濕地與農業面源污染都已解決。

因此，河長制若要走向下一個十年，就不能只看水是否達標，也要看河是否重新有生命。

資料來源：
．https://english.mee.gov.cn/Resources/laws/environmental_laws/202104/t20210407_827604.shtml
．https://english.www.gov.cn/archive/statistics/202404/28/content_WS662e0f1ac6d0868f4e8e6871.html
．https://www.reuters.com/business/environment/china-seeks-better-protection-yangtze-river-with-landmark-law-2020-12-30/

3｜從官員巡河到民眾監督：河流治理需要更多眼睛
居民、志願者與社區參與，讓河長制走向社會共治

一條河能不能變乾淨，不能只靠官員巡查。

在中國的河長制中，政府一直是最主要的推動力量。地方官員被任命為河長，負責巡河、協調部門、推動整改，並接受上級考核。這種由上而下的制度，確實提高了執行速度，也讓許多長期無人負責的河道問題被納入政府工作清單。

但河流穿過村莊、城市、農田和工業區。每天最早看到水變色、聞到異味、發現魚死亡或排污管偷排的，往往不是政府部門，而是住在河邊的人。

這也是為什麼公眾參與開始變得重要。

在一些地方，居民可以透過河長公示牌上的電話或線上平台舉報污染。有些城市和鄉鎮設立了「民間河長」「志願者河長」「學生河長」或「企業河長」，讓社區居民、學校、企業和環保志願者協助巡河。他們的工作包括拍照回報垃圾、記錄水色變化、提醒違法排污，或參與河岸清潔活動。

這些做法讓河流治理多了一層社會監督。對政府而言，民眾和志願者可以補上基層巡查的不足；對居民而言，河流治理不再只是文件上的政策，而是與日常生活直接相關的公共事務。

長江治理也提供了一個更大的觀察角度。近年長江治理不只依靠法律和行政責任，也愈來愈重視資訊公開、排污口清單、數位監測與社會通報。這類機制的意義在於，河流治理不能只停留在「政府知道」，而要讓更多人知道：污染在哪裡、誰負責、處理到哪一步。

《長江保護法》也明文鼓勵組織和個人參與長江流域生態環境保護與修復，並要求不同層級政府與部門在生態環境、自然資源、管理與執法資訊上進行共享。這說明流域治理若要長期有效，不能只靠垂直命令，也需要橫向資訊流動與社會參與。

不過，公眾參與也有明顯限制。

一些研究指出，民眾雖然可以回報問題，但不一定能參與治理方案的制定；污染通報後，整改結果是否公開，也不一定清楚。有些地方的志願者巡河更像宣傳活動，而不是能真正推動問責的制度安排。

因此，關鍵不只是讓更多人參與，而是讓參與有結果。

如果居民發現污染，政府是否會立案？如果志願者拍到非法排污，相關部門是否會處理？如果問題整改完成，是否會公開說明？如果污染反覆發生，責任人是否會被問責？

這些問題決定了公眾參與是表面上的熱鬧，還是真正的監督。

河長制若要從行政管理走向社會共治，下一步需要的是更透明的回應機制。河流需要官員負責，也需要公眾看見；需要制度考核，也需要社區長期守望。

因為一條河是否健康，最終不只寫在政府報告裡，也寫在沿岸居民每天打開窗戶時看到的水色裡。

資料來源：
．https://english.mee.gov.cn/Resources/laws/environmental_laws/202104/t20210407_827604.shtml
．https://apnews.com/photo-gallery/china-yangtze-river-finless-porposise-baiji-dolphin-c4b5e57e39f41e29f204c31039977e15
．https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000382812

4｜何大明父子：從洞庭湖漁民，到兩代接力守護江豚

何大明出生在洞庭湖漁民家庭，年輕時靠捕魚維生，湖就是他的飯碗。那時候，他和多數漁民一樣，日子是跟著水位、魚汛和風浪走的；湖裡有魚，家裡就有飯，湖裡沒魚，整家人的心情都會跟著沉下去。真正讓他改變的，不是一紙政策，而是兩次很私人的衝擊。第一次是在 2003 年，他救起一對江豚母子，原以為牠們脫困後會立刻游走，沒想到卻圍著他的船遲遲不離開。那一幕讓他第一次覺得，這些自己從小看慣的生靈，不只是「水裡的東西」，而是真的有反應、有依戀。幾年後，第二次衝擊更直接：2006 年農曆八月，兒子想吃魚，他這個老漁民卻已很久捕不到魚，連跑到魚市場都買不到魚。那一刻他明白，如果魚繼續這樣消失，漁民撐不下去，江豚也撐不下去。

此後，何大明開始做一些看起來笨拙、卻非常具體的事情。他買來字典，一字一句寫勸導信，印成傳單，發給洞庭湖一帶漁民，勸大家不要再用電魚等非法方式捕撈。後來，他成立協會，帶著志工與其他漁民巡湖、通報、協助執法。江豚繁殖期時，他甚至乾脆住到船上，貼著棲地守著；半夜若接到遠方通報，也會立刻出船。他說，辨認電魚船有時不一定靠眼睛，而是靠耳朵和多年累積的經驗。對一個把一輩子都放在湖上的人來說，這種敏感幾乎已成了身體的一部分。

更特別的是，這份守護後來延伸到了下一代。兒子何東順大學畢業後，沒有離開家鄉，反而選擇回到洞庭湖，和父親一起守湖護豚。父親年輕時靠魚養家，兒子長大後卻靠護湖維生；同一個家庭，仍把命運綁在同一片水上，只是與湖相處的方式徹底變了。何東順說，若將來有了孩子，他會很驕傲地告訴他們，爸爸和爺爺都在保護江豚。對這一家人來說，洞庭湖不只是生計來源，也成了兩代人共同守住的地方。

資料來源：
．https://news.cgtn.com/news/2019-10-27/Dongting-defenders--L8ao6K6eti/index.html

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✳︎此文章為河好如初主編整理，AI 協作