【專家觀點】什麼是水患治理？(下)

不應以「防洪」一詞統稱水患治理事務

今日在台灣，民眾或相關專業者對「防洪」一詞的理解，或許不見得侷限於「防止洪水發生」，也會用其形容與避免或減輕淹水造成之生命財產損害；然而，多數民眾與相關專業者仍認為淹水相關之防減災事務等同於「防止洪水發生」。一方面，「防洪」一詞就其字面上之意義過於狹隘；另一方面，水患治理不應等同於「防洪」。因此，本文也呼籲政府相關部門往後應盡可能避免以「防洪」一詞來統稱水患治理相關事務。

「淹水」不等於「水患」不等於「水災」

從「防洪」到「水災風險管理」的思維轉變，也代表著對於水患與水災的進一步理解。過去，人們將水災視為僅是洪水本身的問題，所以以為抵抗洪水就可解決問題；現在，我們必須認知到，水「患」之所以是「隱患」（hazard），乃是因為淹水發生在人類活動的區域，有「人」的因素在其中。

倘若淹水發生在荒野，則不造成威脅，不會是人類社會的隱患；而若人類社會無法適當因應水患，則會產生水「災」。所以，「洪水/淹水」(flood)、「水患」(flood hazard)、「水災」(flood disaster)三者，即便密切相關，卻不盡然相同，淹水不見得是水患，也不一定會造成水災。

管理水災風險，應重視非工程手段

一般而言，淹水是否成為「水災風險」(flood risk)，取決於洪水的「危害度」(hazard)，人們的「暴露度」(exposure)，以及「脆弱度」(vulnerability)：

水患風險 ＝ 危害 Ｘ 暴露度 Ｘ 脆弱度

「危害度」關乎洪水的規模，愈大規模的洪水危害程度愈高；「暴露度」關乎所處區位的淹水潛勢，潛勢愈高，暴露度愈高；「脆弱度」關乎人們面對危害的敏感度與調適能力，被認為與其社會經濟與生理條件密切相關。

傳統工程手段在於降低危害度。原本天然易淹水的地區，建置了防洪排水工程保護後，淹水頻率就會顯著下降，在淹水數值模型中就會呈現低淹水潛勢，因此連帶降低暴露度；根據上述公式，水災風險就會顯著降低。

然而，這樣思考邏輯卻容易忽略殘餘風險，受堤防保護的地區仍然暴露在殘餘風險中。將風險清楚拆解為不同因素的公式清楚說明：水患治理的焦點若僅著重降低危害度，忽略暴露度與脆弱度，風險仍然存在。因為水災風險不僅取決於洪水本身，亦涉及人的脆弱度，殘餘風險的暴露度以及人的脆弱度都不是工程能解決的，因此在水災風險管理概念中，特別強調非工程手段的重要性。

現行水災風險管理仍存在迷思

然而，水災風險管理的觀念取代防洪，雖然挑戰獨尊工程手段的水患治理思維、強化了非工程手段的重要性，但不管是學界或實務界仍普遍存在一個迷思，以為所謂水災風險管理就是「工程與非工程手段並重」的概念，常常在未徹底檢討工程手段的問題的情況下，就認定應「必先完備防洪排水工程，才實施非工程手段」，或是「先以工程保護，工程無法保護的再以非工程手段因應」，仍是假設：工程手段優於非工程手段。然而，這樣的概念存在以下至少三個盲點：

其一，前面已經提及，任何防洪排水工程都有保護極限，遇到極端強降雨就無法防止淹水，尤其是發生溢堤甚至潰堤時，淹水會造成更慘重的災難。其二，工程手段與非工程手段其實會「互斥」：堤防、防洪牆、護岸、水壩、疏洪道、雨水下水道、抽水機、排水閘門、橋梁改建、河川清淤等工程手段，通常較大規模，屬於「中央集中型」(centralized) 的治理策略，需要投注大量經費，通常由政府來施作。而許多非工程減災手段，除了土地使用規劃外，屬於地方分散型 (decentralized) 的策略；且建築耐淹、防汛整備應變等，更是屬於家戶層級 (property-level) 的手段，非由政府統一施作，而是需要地方政府支持以及民眾端的主動作為。然而，許多研究顯示，在防洪排水設施提供「安全假象」(false sense of security) 的狀況下，人們以為未來將不再會淹水，認為沒有必要採取家戶層級的非工程手段，因此也不會支持政府推動非工程手段。其三，在政府預算上，如果防洪排水工程之興建、強化、維護已需要投入大量經費，就很可能排擠非工程手段所需的經費。

氣候變遷下，水患治理急需轉型

所以，在「工程手段優先」的思維下，實務上將難以達到工程手段與非工程手段「並重」的情況。這就是為什麼，今日即便歐美等國雖然已鮮少使用「防洪」一詞，且相較台灣而言水患治理更重視非工程手段，但實務上傳統工程手段仍是水患治理的「主角」，非工程手段仍僅扮演「輔助」或「備用」的角色。

很沈重地說，現代社會水患治理已陷進以工程手段為本之「路徑依賴」(path dependency)，或者也可說是困在某種「社會生態困境」（social-ecological trap）：工程手段可以讓社會成癮，一旦採用，很難戒除，而且會惡性循化，不斷複製，我姑且稱之為「工程整治上癮症」。

在氣候變遷帶來的極端降雨以及生物多樣性流失的雙重挑戰下，台灣的水患治理不能再獨尊工程手段，必須戒除「工程整治上癮症」，積極轉型，採取風險管理，跳脫防洪思維。

轉型雖然困難重重，但台灣已經踏出第一步。台灣並非對非工程手段全然陌生，水利署已經淹水預警系統，目前水利署的淹水潛勢圖已經進入第四代；另一方面，中央與地方政府都已推動「自主防災社區」，強化民眾防汛整備與應變。此外，在減災的面向，水利署已透過《水利法》的修法推動「逕流分擔與出流管制」以及利用農地的「在地滯洪」，讓土地承納部分洪水來減輕水道的負擔；農村發展與水土保持署也推出了「韌性坡地補助試辦方案」，希望透過自然解方來降低水災風險。民眾需要積極支持上述政策，才能讓台灣順利踏上水患治理的轉型之路。