【專家觀點】什麼是水患治理？(上)
在降雨豐沛且季節分配不均勻的台灣，每年從梅雨季開始，甚至一路到秋天，台灣人都要擔心颱風豪雨帶來的水患。水患治理，一直是台灣政府願意投注大筆經費的公共事務。但到底什麼是水患治理？
在台灣的水利與水保工程領域中，「治理」一詞用以指稱「工程整治」，意即利用工程調整物理環境，以達到防止淹水或穩定土石之目的；因此，在工程領域中「水患治理」指：以防洪排水工程減少水患，相當於英文的flood engineering之意。如此對「治理」的詮釋，相對一般所理解的政府「治理」，內涵狹隘許多；此外，即便在災害管理所涉及的眾多事務中，工程意涵的「治理」也僅關乎平時的「減災」（mitigation），完全不涉及災害管理的另外三的階段：事件來臨前的「整備」（preparedness）、事件當下的「應變」（response）、以及若造成災難所需的「復原」（recovery )。
賦予水患治理更廣意涵
但我認為，「水患治理」應超越上述的工程整治意涵，宜擴大採用社會科學的「治理」（governance）意涵，且除了「減災」之外，也應該涵蓋「整備」與「應變」事務，以共同避免淹水造成水災。社會科學的「治理」，並非僅指涉「政府」（government）單方面管轄公共事務，還包括所有利害關係人的參與，後者尤其重要。一直以來，社會存在一個迷思，以為水患治理是應由水利與水保工程領域所負責的事務，「一般民眾不懂複雜的專業工程，所以無法也不應參與」。然而，水患治理其實是跨領域的專業，絕非僅是工程專業所能解決，且既然是公共事務，民眾當然應該要了解並能參與。為了讓社會大眾更能參與相關討論與決策，本文提供一個廣義的「水患治理」定義。
所謂「水患治理」，意指為避免或是減輕淹水對社會造成負面衝擊之相關事務，且廣泛涵蓋論述、制度、政策、手段等，且包含所有行動者（actors）之作為與互動。因為社會科學的「治理」的「行動者」不只是政府，更包含一般民眾與企業等，因此要特別要強調的是：水患治理不只是政府由上到下的相關施政，亦包括由下到上的公民相關行動。
水患治理的非工程手段
水患治理的目的是「防減災」，防止水災發生或是減輕水災的影響，很多人以為僅能透過傳統的防洪排水工程——意即「工程手段」(structural measures) ——才能達成，這是伴隨著「水患治理是工程專業」迷思的相關迷思。為什麼是迷思？因為，水患治理的工具箱其實還有很多「非工程手段」(nonstructural measures)，包含（但不限於）以下：
• 土地使用規劃：利用空間規劃，限制易淹水地區進行都市開發或作為工業區等高強度的社經活動使用。透過土地使用規劃來避免開發本來就會淹水的地區，是水患治理最根本工作，從源頭杜絕水災風險。
• 自然解方(nature-based solution)：採取保護或是修復自然水文作用與自然形態的方式，來減少水患之方式。利用截流、蒸發散、入滲、窪蓄等的自然水文作用，可以減少逕流並且滯蓄洪；利用濕地、洪氾平原等自然形態，則可以增加承納洪水的空間。內水（都市雨水逕流）治理的自然解方，多是利用「藍綠基盤」(blue-green infrastructure)，屬於較小規模、地方分散型的措施；外水（河川氾濫之洪水）治理之自然解方，包括河相復育、還地於河/洪氾平原復育等，目的在於擴大河川廊道，恢復河川原本之氾濫空間，屬於較大規模(較大空間範圍)之措施。水患治理的自然解方與傳統築堤束水、快速排水原則反其道而行，需要土地納水，因此亦需要空間規劃專業協助；此外，自然解方訴求保護甚至為自然「增益」，因此也需要生態專業參與。
•永續雨水逕流管理(sustainable stormwater management)：從源頭減少雨水逕流(內水)產生、以減輕現有排水系統負擔的相關措施。不同國家有不同政策名稱，例如：美國稱「低衝擊開發」(Low-Impact Development)、澳洲稱「水敏都市設計」(Water Sensitive Urban Design)、新加坡則推動ABC Waters Program、臺灣與中國則稱「海綿城市」。永續雨水逕流管理大量利用「藍綠基盤」，例如草溝、雨水花園、人造濕地、多功能滯洪池、綠屋頂等，以減少雨水逕流產生的措施，因此可說是高度仰賴自然解方。藍綠基盤亦可搭配人為設施以進一步減少雨水逕流，例如透水鋪面、雨水積磚、建築筏基滯洪等。
•建築耐淹設計：讓建築物即便被淹也能避免災損或是將災損降到最低的做法，例如建築物基礎墊高、高腳式建築（一樓騰空）、建築室內防水裝修、家俱或家電設置升降設備等。
•淹水潛勢圖與水災意識宣導教育：任何土地都有淹水機率，但每一塊土地的淹水機率不同，淹水潛勢圖應是土地使用規劃的重要決策依據，應定期更新，並應公開作為民眾選擇居住地點或置產之參考。此外，亦應充分利用淹水潛勢圖，並設計大眾教育課程與教材，強化民眾之水災意識。
•淹水預警系統：預測颱風豪雨可能之淹水規模，並發展預警系統，對民眾示警颱風豪雨可能帶來之災害，敦促其採取防汛因應措施。
•防汛整備與緊急應變：颱風豪雨來臨前之相關措施，除了政府相關措施，民眾亦因採取應變行動，除了清理社區的排水溝，確保排水通暢，亦包括架設防水閘門（平時就要準備好），以防止室內淹水。
上述非工程手段的多樣性告訴我們：水患治理並非僅能採用防洪排水工程一個選項，還有很多防減災的工具，且仰賴不同的專業，除了工程專業，還包括空間規劃、生態、都市設計、地景建築、建築、教育等專業。水患治理除了是跨領域事務，也是民眾應該要積極參與、為自己安全負責任的公共事務。
水患治理觀念轉變：從「防洪」到「水患風險管理」
國際上，水患治理已歷經觀念上的轉變與實務上的轉型。早期，水患治理思維偏重「抵禦/抵抗」(resistance) 概念，強調「防洪」(flood defense, flood prevention, flood control)，顧名思義，就是防止洪水產生，擋住洪水。國際水患治理學界與實務界約莫在三十年前就慢慢以flood risk management (水災風險管理)取代flood defense (防洪) 一詞。目前英文學術文獻與政策文件中，flood risk management已成為主流用語，由此可知，目前國際上水患治理的思維已從「防洪」轉型為更為謙虛之「水患風險管理」。水患治理思維與主流用語的轉變，讓非工程手段愈加受到重視。然而，今日臺灣之水患治理思維和實務之重心仍在防洪，尚未轉型。
水患治理會逐漸揚棄抵禦思維，主因是國際學界與實務界已體認到防洪排水工程缺失。隨著全球生物多樣性劣化、環境生態意識高漲，防洪排水最為人詬病的就是劇烈改造河川造成的河川生態環境惡化，這已經無需研究證實，一般人肉眼也可判斷相關工程的殺傷力，例如台灣許多小溪流因為防洪需求被「整」成「三面光」溝渠，可說是完全毀去一個生態系。很多人以為，為了「安全」，河川生態的破壞是不得不的取捨，但其實，防洪排水工程破壞了生態卻仍無法提供安全保障，為什麼？
首先，即便防洪排水工程再完善，仍受到其「設計保護標準」的限制（例如，大臺北地區防洪工程的設計保護標準就是「兩百年重現期距」的洪水）。一旦發生超過設計保護標準的極端事件，仍會淹水，且是透過溢堤甚至潰堤發生，洪水的破壞性會比自然氾濫更大。換句話說，被防洪排水工程保護的社會，仍然存在「殘餘風險」(residual risk)。再者，愈來愈多研究顯示，水患已不是純「天然」災害，亦有人為因素，包括開發易淹水的低窪地區與洪氾平原、都市土地持續擴張造就大量不透水鋪面、防洪工程將水災風險轉移至經濟社會弱勢之區域等。
因為防洪工程有限制，殘餘風險無法排除，且防洪排水設施之興建與強化難以趕上因人為因素而惡化水災風險，國際學界與實務界不再訴求人定勝天的「防洪」，而較為謙虛地採用「水災風險管理」一詞，不再強求「防洪安全」，而訴求「管理」水災風險。
