【專家觀點】光電亂象背後的制度斷層 (上)
「光電問題不能歸咎單一專業錯誤，而是政策與制度少了最關鍵的一塊拼圖：跨領域整合與長期營運能力。」臺大氣候變遷與永續發展學程博士李晨光指出。
長期投入環境與都市規劃，並為《濕地保育法》主筆之一的李晨光表示，近年台灣多起環境爭議，從颱風造成光電設施受損外溢，到烏山水庫飲用水光電污染疑慮的爭議，其實都不是單一現象，而是政策推動在錯誤中不斷輪迴的結果。
政策惡性循環
李晨光指出，台灣許多政策推動呈現出一種固定模式：先推出政策，接著放寬法規、開放土地使用，之後隨著開發開始出現環境衝擊與社會影響，引發抗爭與輿論，最後才回頭檢討制度。
這樣的循環，讓原本應該保留給農業發展、環境生態與防災安全的土地，被擠出來，轉而落入資本雄厚的企業手中。到最後，整體政策的效果反而看起來像是在幫助企業取得土地，也讓原本的政策美意被打了大大的問號。
以綠能為例，政府推動新政策，本意是為了改變既有的社會與產業能源結構，因此通常會同時採取兩種做法：一是提供誘因、吸引投資，二是降低門檻、適度放寬法規。
他表示，對企業來說，沒有利潤就不會投入。這樣以「誘因」為主的設計，就像提供胡蘿蔔，本來是可以理解、也無可厚非的。問題在於，一旦放寬過頭、把關不足，就可能導致發展失控。
「綠能設施在非都市土地的管制被大幅開放，當時市場規模還不大，問題尚未浮現。等到投資快速湧入後，才逐漸發現：並不是每一塊土地都適合用來發展綠能。」
當「潘朵拉的盒子」被打開，關鍵就不只是繼續給胡蘿蔔，而是要把「棒子」補上。也就是說，只有在誘因與約束之間取得平衡，才能讓政策回到原本的軌道，既推動能源轉型，也守住土地與環境的底線。
「太陽能光電政策也是一樣，佔據了土地、產生了環境與社會衝擊，最後把壓力移轉到土地及環評審查制度。」
他表示，環評制度本身有其必要性，在某種程度上也扮演了市場篩選的角色。雖然會增加投資成本（或者更精確地說，是將原本應由廠商承擔的環境外部成本內部化），但同時也能過濾掉只想短期套利的投機者。
「然而，環評確實存在其侷限，甚至出現權責錯置的問題。」他指出，經濟部最了解產業需求與整體能源配置，但「哪些地方適合發展」這類空間規劃的關鍵問題，卻往往交由市場機制與個別開發者自行闖關；另一方面，內政部在非都市土地容許使用上又大開綠燈相對寬鬆。結果，原本應該是整體規劃的一環，最後反而變成由環評來承擔「最後一道防線」的角色。
「問題是，等走到環評這一關時，投資往往早已完成佈局、變得勢在必行，這時要擋下來，其實非常困難。」他說。
光電政策困境：與環境脫節的理論知識與技術
李晨光表示，一項政策的推動通常同時涉及三個彼此交織的面向：法規制度、預算資源，以及空間配置。然而，其實還有一個長期被忽略、卻同樣關鍵的因素：知識與技術能力。
科技導向的政策，往往把鐵律般的科學定理與公式的硬套上環境與社會，忽略生命與社會的變化性、多元性、以及價值。「科學理論與真實環境、以及社會之間，有太多的落差與不確定性。」
烏山水庫或光電這類議題，如果只從單一技術角度來看，往往會失真。
他表示，「光電同時牽涉工程與效率、生態與環境變化，以及土地使用與利害關係等面向，多重因素交織，使原本看似單純的理論與技術應用，變成高度不確定、各方角力的公共議題。」
以水域光電為例，政策溝通常向外界強調設備清潔「只用清水」，「以前我也以為如此。但為什麼市面上販售許多太陽能板專用清洗劑？恐怕真實的社會情況並沒有那麼單純。」
他舉例，「為什麼我們洗眼鏡、洗車、或洗窗戶多少要加入清潔劑？因為大氣沈降混合了雨水、油滴、植物花粉孢子、生物碎片、細菌、病毒…等懸浮微粒，黏附或鈣化沈積在玻璃或物體表面，單靠清水很難徹底清潔。同樣地，光電板若要維持發電效率，也不太可能完全不用其他清潔方式。特別是設置在水庫、涉及飲用水源上游時，相關風險與疑慮就會被放大。」
這些現象也凸顯公共事務中的「不確定性」問題，包括科學尚未探索或釐清、專家之間的意見分歧，以及資訊過多導致難以處理。
不確定性造成中間選項消失
李晨光指出，不確定性大致可分為三種：一是「真的不知道」，也就是知識空白；二是「不知道誰是對的」，不同說法彼此衝突；三是「資訊太多無法判斷」，超出認知與處理的能力。
他指出，當不確定性升高時，社會往往形成兩種極端反應：一種是為了迴避風險、變得保守而全面反對；另一種則是忽略風險、先做再說。在這樣的壓力下，立場容易走向對立，原本應該存在的中間討論空間反而被擠壓。
他強調，真正重要的正是這些中間選項，例如條件式開放、風險控管機制、區位限制與替代方案等，而這些方案都需要透過充分溝通與跨領域對話，才有可能形成。
