【專家觀點】什麼是承洪韌性？(下)
防洪與韌性不相容
那麼，承洪韌性到底跟大家所熟知的「防洪」到底有什麼關係？首先要理解，傳統水患治理的主軸防洪排水設施，包括堤防、防洪牆、水壩、疏洪道、雨水下水道、抽水機等「工程手段」（structural measures），都與耐淹力無關；無論是新建或強化、甚至其存在的本身都不會增加承洪韌性。因為，防洪排水設施的功能在於防止淹水發生，無涉於一個地方耐淹力（淹水也不會成災的能力）的提升。
此外，防洪排水設施反而會削減韌性。自從Holling提出韌性概念數十年來的相關研究指出，無論是自然生態系統或是社會生態系統，當其自然動態（通常被視為是擾動或是自然災害）被人為刻意控制，其本來變動的環境被人工「維穩」，該系統的韌性就會漸漸喪失，最後造成系統崩潰。這是因為，一個系統對於某種環境變動的韌性，是來自於對該種環境變動長期的學習與適應。以此推論：培養承洪韌性的關鍵，是對於淹水的因應與熟悉；換句話說，一個地方若要對發生頻率較低、但規模大的淹水具備韌性，必須不斷經歷較小規模、高頻率的淹水事件，從中學習。
上述論述是很難消化的，畢竟，我們一直認定洪水就是猛獸，淹水就是災害。但要知道，淹水（flood）、水患（flood hazard）、與水災（flood disaster）三者雖然相關，但並不相同。淹水指的是一個中性的水文現象，唯有其對人類聚落產生潛在危害時，才稱之為水患；而唯有淹水打亂社會經濟活動、造成生命或財產損失，才成為水災。如果淹水只造成短暫不方便，並未真正造成生命財產損害，那就不應該被稱為水災，淹水情事絕不等「災情」。
可以想見，一般民眾仍很難接受「淹水對於韌性培養很重要」這樣的概念。但我們可以換一個方式來理解：防洪排水設施雖然能有效減少淹水頻率，為人類社會經濟活動帶來方便，但只能防止相對小規模的淹水；然而，阻止了相對小規模的淹水事件，等於是去除了學習機會，喪失了了解淹水為自然現象、並學習如何因應的機會。防洪排水設施的存在造就了「安全假象」，讓人們以為颱風暴雨來時一定是安全的，不需再採取任何淹水調適措施，不需採取任何防災應變的因應行動。這就是為什麼防洪與韌性不相容，甚至會削減韌性；因此，「防洪韌性」這個詞是邏輯不通的。
一個有高保護防洪排水設施保護、鮮少淹水的城市，即便具備了強大的防洪力，很可能完全沒有耐淹力，只要發生淹水，就可能癱瘓社會經濟運作，甚至造成生命財產損失。
承洪韌性是水患治理的範型轉移
水患治理若真正納入承洪韌性的觀念，那就不能換湯不換藥，不能只是把現有的做法冠上韌性一詞就好，也並非只在工程手段外加上非工程手段就可好。要建構承洪韌性，水患治理必須進行「範型轉移」（paradigm shift）。
以承洪韌性為本的水患治理，與以「防止淹水發生」（防洪）為前提的傳統水患治理思維完全不同。以承洪韌性為本的水患治理必須奠基在「無論如何一定會淹水」的務實考量上，不以防洪為主要目的，而是以「在淹水的情況下也不產生災害、不癱瘓、而且還能正常運作」為目的。
當然，防洪排水工程已經是台灣既有的建設，是既定事實。但台灣社會若真的希望培養承洪韌性，就不能不思考未來的水患治理策略：我們應該繼續把錢花在強化防洪排水工程嗎？還是，應該要開始轉移焦點，與其不斷整治河川溪流，拿河川開刀，我們應該強化非工程手段，將錢花在建成環境的改造，提升建築物與開放空間、交通系統、基礎設施、甚至產業的耐淹力，讓台灣不怕水淹？
今天，許多台灣民眾因為淹水造成的不便，就認為政府應該不惜一切做到不淹水。但是，臺灣社會必須面對的現實是：未來還會有更多因強降雨造成的淹水事件發生；當不淹水的目標已經不切實際，社會就不能持續將所有淹水情事都視為「不正常」。唯有將淹水視為城鄉動態不可避免的一環，我們才能真正開展提升耐淹力、培養承洪韌性的工作。
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