【專家觀點】什麼是承洪韌性？(上)
（本文原刊登於《2020年新北市政府水利局年報-六水新北 響居水都》，經部分改寫）
二十世紀末，國際學界與實務界開啟了水患治理的轉型，從「防洪」（flood defense）思維轉型到「水災風險管理」（flood risk management）；二十一世紀初，氣候變遷已經成為無法否認的現實，極端降雨在全球許多地方（甚至包括沙漠）造成大規模洪災，使得「韌性」（resilience）這個概念受到高度重視。
台灣在水患治理上也開始重視韌性概念，乃是因為體認到：無論水利相關單位如何努力做好防洪排水工程，工程手段畢竟有極限，無法達到完全不淹水，因此無法保證長期安全。臺灣的降雨模式相對於世界上其它地區已屬極端，在氣候變遷下，面臨的是更為極端的降雨，必須隨時準備因應超出設計保護標準的大規模淹水情事。
我在108年4月30日水利署舉辦的「韌性台灣—全國治水會議」中，提出了「承洪韌性」的概念，水利署並將「承洪韌性共建典範轉移」作為會議的結論之一。但承洪韌性到底是什麼意思？水患治理領域的專業人員，相信多少都聽過韌性一詞，但可能一知半解，對於承洪韌性這個新名詞，恐怕更是不解。有些人將大家耳熟能詳的「防洪」一詞，冠在韌性之前，創造出「防洪韌性」一詞，但容我指出，這個名詞是邏輯不通的，因為防洪與韌性是相斥的。在這篇文章中，我解釋何謂承洪韌性，並且說明為何韌性與防洪不但沒有關係，而且還不相容。
源自於生態學的韌性概念
我所提出的「承洪韌性」（flood resilience）概念，承襲自源於生態學的韌性概念。生態學者 Holling於1973年所發表的一篇論文中，提出resilience一詞來描述自然生態系的某個特性，用以區別stability（穩定性），並定義resilience為：生態系經歷天然擾動（natural disturbance）時，能夠吸收/容忍擾動且維持原有生態功能的能力。
後來resilience一詞被不同領域所借用，無可避免地出現觀念混淆的狀況。為了釐清概念，Holling於 1996年撰文明確區分了兩種對於resilience的不同詮釋。其中一種，Holling稱為engineering resilience，指的是系統抵抗擾動衝擊的能力，若無法抵抗衝擊，則是快速恢復原始功能的能力；這樣的詮釋著重的是系統本身的穩定性（stability），若遇到不可抗力之變動，訴求快速復原，基本上可理解為「回復力」。早期臺灣部分學者或媒體對resilience的理解即為此，因此常見resilience被翻譯成回復力。
Holling（1996）稱另外一種詮釋為ecological resilience，指系統能夠吸收擾動衝擊、並保持系統原有功能、結構、定位之能力；這樣的詮釋著重的是系統的存續力（persistence），而非穩定性。ecological resilience之所以不強調穩定性，是因為生態學界長期實證研究發現：生態系受到自然擾動後，不見得一定會回復到所謂的「原點」或是「平衡」（equilibrium），而是很有可能走向到另一個穩定境界（stable state）。而所謂「平衡」這樣的概念也被質疑，很可能僅是變動的生態系在人類可見的時間中所呈現的某個穩定境界而已，並非生態系一定會回到的終極原點。
Holling（1996）清楚指出，以上兩種對resilience的詮釋是全然不同的。奠基於對生態系統實證而詮釋的ecological resilience，並不強調回復到原點或終極平衡，因為想像中的「平衡」在實證中是特例而不普遍，因此不強調所謂「回復力」。也因此，此種對resilience的詮釋，中文翻譯為「韌性」較為適宜。
Ecological resilience的概念——亦即Holling在1973年提出的韌性概念——後來自然資源管理學界將之應用到「社會生態系統」（social-ecological systems）的研究上，將自然環境變動（例如淹水、地震、颱風等，也就是生態學所謂之「天然擾動」）視為是社會生態系統內生的動態，擴充形成social-ecological resilience概念，後續並有學者應用到社會系統，探討social resilience。
自Holling(1973)提出韌性概念以來，超過五十年的相關研究已經形成「韌性思維」（resilience thinking），匯聚成深厚的「韌性理論」(resilience theory)。 「韌性」（resilience）作為一種概念，不能僅憑字典就片面解釋或簡單套用，必須理解理論的根源以及背後文獻，才能抓到精髓。
目前，韌性思維中普遍接受：韌性涵蓋三種密切相關的性質：存續（persistence）、調適（adaptation）、轉型（transformation）。面對自然環境變動的韌性，來自於向其學習，因此需要三種能力：「因應力」（coping capacity）、「調適力」（adaptative capacity）、「轉型力」（transformative capacity）。
在韌性觀念中，自然環境變動不必然是災害
所謂的「承洪韌性」，就是人類社會面對淹水的韌性（resilience to floods），奠基於Holling（1973）的ecological resilience、後續的social-ecological resilience的相關論述：韌性的精髓不在於系統的抵抗力與穩定性，而是容受力與存續力。系統之所以能存續，來自於容受、適應自然變動，與其共存，並從中學習。
大部分的人絕對能夠理解調適、學習的重要性，但很少進一步想到：強調人定勝天、控制自然的環境變動，會有礙韌性的培養。用工程整治來抵抗或控制自然環境變動，「強求」環境穩定，等於是喪失了提升上述「調適力」的學習機會。
如前所述，在韌性概念中，自然環境變動是系統內生的動態，因此不必然是負面的「災害」；甚至，自然環境變動對社會生態系統是不可或缺的。因此，在承洪韌性的概念中，淹水不一定等於災害，具備承洪韌性雖然可以達到防減災，但承洪韌性卻不僅只是傳統的「防災」的概念，而是一個更宏觀的理論框架，幫助我們思考人與自然環境變動的互動關係。
承洪韌性之定義
那麼，承洪韌性到底如何定義？承洪韌性是指：當一個系統經歷淹水時，透過內部的自我調整，使社會經濟之運作不受干擾、生命財產不受損害之能力；若當淹水造成社會經濟運作受干擾、生命財產受損害時，則是其快速恢復運作的能力。所謂「系統」，涵蓋各種尺度，從個人、社區、鄉鎮、城市、到國家，都可以視為系統。根據上述定義，承洪韌性涉及淹水容受力或簡稱「耐淹力」（floodability）與「災後恢復力」(recoverability)：能夠承納淹水衝擊，就算是有承洪韌性；倘若淹水規模超出容受力，造成水災，能快速恢復正常運作，也算是有承洪韌性。
承洪韌性概念既然承襲自生態學/自然資源管理中的韌性概念，就不同於奠基在工程專業的傳統「防災」概念。承洪韌性不是單純指防災手段，而是特別強調持續學習與調整，且優先以「耐淹措施」來降低淹水帶來之衝擊，而非抵抗洪水或避免淹水發生。
提升承洪韌性首重耐淹力
台灣已歷經數不清的水災，其實已有許多豐富的災後重建經驗，可說具有一定程度的災後恢復力，且學界與實務界也已多有探討；然而，台灣社會十分欠缺耐淹力，不管是實質上或是心理上的耐淹力，因此只要淹水，就容易受災，或即便沒有顯著災損，也不願接受，認為政府必須要做「到不淹水」。台灣要提升承洪韌性，必須要提升耐淹力。只要耐淹力提升，就可以顯著減少受災頻率，且耐淹力也是學界及實務界較少探究的面相。
所謂耐淹力，就是即便在淹水的情況下，也能夠不受災、社會經濟運作不受干擾、生命財產不受損害之能力；換句話說，耐淹力就是「不怕水淹」的能力。在這樣的論述下，傳統的風險理論架構（亦即認為風險與暴露程度成正比），並不完全適用；因為，若一個系統具備耐淹力，即便暴露於洪水的程度較高，洪水也不見得會造成危害，系統也不見得較脆弱。
耐淹力，就是前述韌性思維中系統的「因應力」，但氣候變遷帶來許多不確定性，過去的淹水經驗已經難以成為未來參考，要能持續因應可能不段改變的淹水情境，就會需要能夠持續調整系統的「調適力」。然而，此處調適是指系統在原有思維或範型中調整，但原有思維已經不適用，就必須要徹底轉型，因此系統也需要「轉型力」。
